با توجه به بخشنامه رئیس جمهور نظارت حقوقی رئیس مجلس شورای اسلامی بر مصوبات دولتی فرآیندی است که تقریبا در هیچکدام از قوانین اساسی شناسایی نشده است. طبق این فرآیند که در راستای تضمین قانونی بودن مصوبات دولت طراحی شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئیس مجلس برساند تا در صورتی که آنها را مغایر با قوانین تشخیص داد، آنها را برای تجدید نظر به دولت ارسال کند در جریان بازنگری قانون اساسی در سال 1368 نیز همانند قانون اساسی مصوب 1358 ، علیرغم تذکرات متعددی که از سوی برخی از اعضای شورای بازنگری قانون اساسی مطرح شد، مسئله ضمانت اجرای نظارت حقوقی رئیس مجلس بر مصوبات دولتی مورد بی توجهی قرار گرفت و به خاطر برخی مسائل و مشکلات، در قانون اساسی به این مسئله پرداخته نشد. در چنین وضعیتی سوال اصلی این است که نظارت حقوقی رئیس مجلس چه ضمانت اجرایی در بر دارد ؟ در این مقاله سعی خواهیم کرد به بررسی این مسئله پرداخته و رویکرد مجلس شورای اسلامی در این خصوص را مورد انتقاد قرار دهیم .

پاسخ به این مسئله چندان آسان نیست و پیش از ارائه پاسخ به آن باید به برخی مقدمات توجه کرد:

الف – طبق اصل تفکیک قوا در اصل (57) قانون اساسی تحت عنوان استقلال قوا از آن یاد شده است، قوای سه گانه هرچند می توانند بر همدیگر نظارت کنند ، ولی نمی توانند در صلاحیت های همدیگر دخالت کنند، اعطای صلاحیت نظارت بر مصوبات دولت به مجلس، نوعی خروج از این اصل محسوب می شود وبه همین خاطر ، تقریبا مشابهی در سایر قوانین اساسی ندارد. بنابراین چنین نظارتی یک استثناء بر اصل به شمار می رود و در مواردی که تردیدی وجود دارد باید به اصل رجوع کرد و مانع دخالت بیشتر قوا در وظایف همدیگر شد.

ب-در مذاکرات تدوین قانون اساسی (1358) و بازنگری قانون اساسی (1386) اصل قانونی بودن اعمال دولت به عنوان تنها دلیل جهت تأسیس نظارت حقوقی بر مصوبات دولت مطرح شده است.

نائب رئیس مجلس در بررسی نهایی قانون اساسی در این مورد اظهار کرده است:

«در راه اجرای قانون یک سلسله مقررات خاص و تفصیلی لازم می شود که اینها را هئیت دولت تصویب می‌کند به صورت آیین نامه، اینها اصلا باید منطبق با قوانین باشد یعنی اینها مستقیما باید با قانون منطبق باشد اگر با قانون منطبق بود خود به خود با قانون اساسی و قوانین شرع هم منطبق هست و اگر با قانون مخالف بود می تواند با آنها هم مخالف باشد....»

حال آنکه به نظر می رسد تمهید چنین فرایندی دارای هزینه های قابل توجهی است زیرا به طور روز افزونی بر تعداد مصوبات دولتی افزوده می شود و اعمال نظارت حقوقی بر آنها نیازمند برخورداری رئیس مجلس از پشتوانه کارشناسی و صرف وقت و هزینه های قابل توجه است. حال آنکه با وجود اعمال نظارهای پسینی توسط نهادهای قضایی (اصول 170 و 173) و نهادهای سیاسی (مانند سوال، استیضاح، کمیسیون اصل 90 و فرایند تحقق و تفحص) و سایر نظارتهای حقوقی (مانند سازمان بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات عمومی) نیاز چندانی به این نظارت نیست. همانطور که در سایر قوانین اساسی نیز به ندرت می توان مشابه چنین فرایندی را مشاهده کرد.

باتوجه با این دومسئله می توان از تفسیر مضیق از صلاحیت رئیس مجلس در نظارت حقوقی بر مصوبات دولتی دفاع کرد.بدین معنا که همانطور که قانونگذاراساسی در اصول(85و138) از عبارت «اطلاع رئیس مجلس» برای بیان نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولتی استفاده کرده است، باید این نظارت را یک نظارت غیر استصوابی تلقی کنیم. به معنای دیگر، نمی توان نظارت رئیس مجلس را در نفوذ یا عدم نفوذ مصوبات دخالت داد.زیرا روشن است که اعطای چنین صلاحیتی به رئیس مجلس شورای اسلامی به عنوان عضوی از قوه عضوی از قوه مقننه دخالت در صلاحیتهای دولت است.

رویکرد مجلس شورای اسلامی در خصوص ضمانت اجرای اصول (85و138) قانون اساسی، قابل انتقاد است، مجلس در تاریخ 18/12/1378 قانون «نحوه اجرا اصول (85و138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با مسئولیتهای رئیس مجلس شورای اسلامی» را اصلاح کرد و پنج تبصره بدان افزود. طبق بخشی از اصلاحات مزبور، دولت و کمیسیونهای مربوطه مکلفند « ظرف یک هفته از تاریخ تصویب، مصوبات خود را ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع مجلس شورای اسلامی برسانند. پس از اظهار نظر رئیس مجلس نسبت به مصوباتی که آنها را مغایر با قوانین می داند؛ اگر در مدت مقرر نسبت به لغو یا اصلاح قسمت مورد ایراد مصوبه اقدام نشود، پس از پایان مهلت مزبور این قسمت ها ملغی الاثر خواهد بود.

این اصلاحیه که در راستای اعطای ضمانت اجرا به اصول ( 85 و138) قانون اساسی به تصویب مجلس رسیده است، به نظر میرسد، مغایر با قانون اساسی است و بی جهت، به صلاحیت های مجلس در مقابل دولت می افزاید.

افزایش اختیارات مجلس در برابر دولت می تواند تأثیر منفی بر موازنه قوا آنچنانکه در قانون اساسی مورد پزیرش واقع شده است، داشته باشد. زیرا قانون اساسی صلاحیت «الغای اثر مصوبات دولتی» صرفا به دیوان عدالت اداری سپرده است و طبق اصول تفسیر قانون اساسی، صلاحیت های اعطایی به نهادهای اساسی که توسط قانون اساسی صورت گرفته است اختصاص به آن نهاد ها دارد و هیچ نهادی حتی مجلس نمی تواند صلاحیت های مشابه را به نهاد های دیگر واگذار کند. بنابراین در حالی که صلاحیت «الغای اثر مصوبات دولتی » را اصل (173) قانون اساسی به دیوان عدالت اداری اعطا کرده است، با این وجود مجلس صلاحیت مشابهی را به رئیس مجلس شورای اسلامی سپرده است.

به نظر می رسد در مواردی که دولت (هیأت وزیران و یا کمیسیون متشکل از چند وزیر) به نظرات رئیس مجلس شورای اسلامی در خصوص تجدید نظر در مصوباتی که مغایر با قوانین تشخیص داده شده اند، توجه نمی کند تنها می توان به راهکارهای سیاسیاز جمله طرح مسئولیت دولت در مقابل مجلس متوسل شد و استفاده از راهکارهای حقوقی همچون الغای آثار مصوبات نیازمند مبنای صریح است که در این خصوص موجود نیست.

به هر حال در وضعیت کنونی که قانون گذار اعلام کرده است در مواردی که دولت ظرف مهلت مقرر در مصوبات خود تجدید نظر نکند، مصوبات مزبور ملغی الاثر خواهد شد یک سوال اساسی که مطرح می شود، وضعیت اقداماتی است که دولت در پرتو مقررات مزبور در زمانی که هنوز مغایرت آنها اعلام نشده، انجام داده است. زیرا همانگونه که این قانون بیان شده است مقررات اجرایی مصوب دولت بدواً و بدون نیاز به هرگونه نظارت اولیه جهت اجرا ابلاغ می گردند. به عبارت دیگر، این قانون مجوز اجرای موقت مصوبه را می دهد به لحاظ حقوقی اجرای یک مصوبه قبل از ارائه نظریه رئیس مجلس در مدت یک هفته ( که می تواند بعداً منجر به اصلاح یا نهایتاً ملغی الاثر شدن مصوبه گردد)

در عمل ممکن است برای دولت مسئولیت حقوقی اعم از مالی، اداری یا تعهدات دیگری را ایجاد نماید.

در این خصوص به نظر می رسد با توجه به جواز اجرای موقت مصوبه به دولت که ناشی از اعتماد به قوه مجریه، سرعت بخشی به امور اجرایی و مقتضیات امور اجرایی است، هرگونه اصلاح یا تغییر یا ابطال یا ملغی الاثر شدن مصوبه نباید به معنای از دست رفتن آن دسته از حقوق مکتسبه یا تعهداتی گردد که در مدت زمان اجرای موقت مصوبه و اعلام نظر رئیس مجلس بیان گردیده است.
چرا که فرض بر این است که مصوبه ارزش اجرایی داشته و تا اعلام نظر در مدت یک هفته همه آثار حقوقی ناشی از اجرای یک مصوبه دولت را دارد.

نتیجه

نظارت حقوقی رئیس مجلس شورای اسلامی بر مصوبات دولتی فرآیندی است که تقریبا در هیچکدام از قوانین اساسی شناسایی نشده است. طبق این فرآیند که در راستای تضمین قانونی بودن مصوبات دولت طراحی شده است، دولت مکلف است مصوبات خود را همزمان با ابلاغ جهت اجرا به اطلاع رئیس مجلس برساند تا در صورتی که آنها را مغایر با قوانین تشخیص داد، آنها را برای تجدید نظر به دولت ارسال کند.

اصول (85 و138) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که به بیان این فرآیند پرداخته اند در رابطه با ضمانت اجرای نظر رئیس مجلس شورای اسلامی ساکت هستند با این حال، مجلس شورای اسلامی در اصلاحاتی که در سال 1378 در قانون نحوه اجرای اصول (85 و 138) قانون اساسی انجام داد، ضمانت اجرای الغای آثار مصوبات دولتی را پیش بینی کرد. حال آنکه همانطور که مطرح شد، پیش بینی چنین ضمانت اجرایی مغایر با اصول(170 و 173) قانون اساسی است. زیرا الغای آثار مصوبات دولتی صلاحیتی است که قانون اساسی تنها در اختیار دیوان عدالت اداری نهاده است و اعطای همان صلاحیت به یک نهاد دیگر (رئیس مجلس شورای اسلامی) مغایر با اصول تفسیر قانون اساسی و خروج از صلاحیتهای قانونی مجلس است.

پی نوشت :

پرویز محمد نژاد
حقوقدان و استاد دانشگاه